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기획

지방의회 개원 관행과 위법성
전국 지방의회 절반, ‘7월 1일 의장 선출’ 위법 논란

“7월 1일 의장 선출은 ‘위법’이다”

지방선거 끝나면 시작되는 지방의회 원 구성, ‘관행’인가 ‘위법’인가?

관행에 가려진 지방의회 개원 절차, 이제는 바로잡아야
7월 1일 첫날부터 위법…지방의회 ‘불법 개원’ 멈춰야
임기 개시일 당일 의장 선출은 명백한 지방자치법 위반
의원 정치적 욕심과 사무직원 무지가 낳은 ‘수십 년 관행’
법조계·학계, “똑똑한 의원이 소송한다면 무효 나올 사안”

전국 지방의회가 수십 년 동안 ‘고질적으로’, ‘관행적으로’ 개원을 하는 것은 법령 위반 논란과 무효 소송 위험을 갖고 있다는 지적이 점차 늘고 있다. 2026년 6월 3일, 제9회 전국동시지방선거가 끝난다. 이제 새로 당선된 지방의원들은 7월 1일 임기를 시작한다. 그러나 매번 선거 때마다 반복돼온 심각한 법적 문제가 있다. 전국 지방의회 약 절반이 임기 개시 당일인 7월 1일에 의장을 선출하는 관행이다. 이는 지방자치법을 정면으로 위반하는 행위라는 지적이 끊이지 않는다. 행정안전부도 이를 위법으로 안내하고 있지만, 지금까지, 수십 년 동안 ‘관행’이라는 이유로 매번 치르는 선거 주기마다 반복되고 있다. “지방의회가 7월 1일에 진행하는 최초 집회와 의장 선출은 명백한 지방자치법 위반이다. 지방의회가 국민적 사랑과 신뢰를 받기 위해서는 최소한의 법적, 절차적 기준을 지켜야 할 것이다.” 김용석 한양대 교수 말이다. 6선 지방의원 출신 행정학 박사이자 지방의회 전문가인 김용석 교수 분석을 토대로 지방의회 개원 문제를 짚어봤다.
-편집자 주

선거 끝났다고 의회가 출범한 게 아니다

6월 3일 제9회 전국동시지방선거가 끝나면 전국 광역·기초의회를 채울 3,968명의 새 지방의원들이 주민의 선택을 받아 선출된다. 이들의 임기는 법률에 따라 오는 7월 1일부터 시작된다.

따라서 선거가 끝났다고 해서 의회가 곧바로 출범하는 것은 아니다. 새로 선출된 의원들이 처음으로 한자리에 모여 의장단을 구성하고, 상임위원회를 배분하며, 의회 운영의 기초를 세우는 ‘최초집회(임시회)’가 열려야 비로소 지방의회는 공식적인 기능을 수행할 수 있다. 최초 임시회는 단순한 개회 행사가 아니라 향후 4년간 의회 운영의 방향을 결정짓는 실질적인 출발점이다.

그런데 바로 이 최초집회를 둘러싸고 해마다 반복되는 위법 관행이 있다. 임기 개시 당일인 7월 1일, 최초 집회를 열어 당일에 의장을 선출하는 행태다.

왜 7월 1일 의장 선출이 위법인가

7월 1일에 의장을 선출하는 게 왜 위법인가? 핵심은 절차에 있다. 지방자치법 제54조 제1항은 ‘지방의회의원 총선거 후 최초로 집회되는 임시회는 지방의회 사무처장·사무국장·사무과장이 지방의회의원 임기 개시일부터 25일 이내에 소집’해야 하고, 제4항에서 ‘임시회 소집은 집회일 3일 전에 공고’해야 한다고 규정하고 있다.

이는 의원들이 회의를 준비하고 주민이 의회 활동을 예측할 수 있도록 보장하는 절차적 요건이다.

지방자치법 제54조(임시회)  ① 지방의회의원 총선거 후 최초로 집회되는 임시회는 지방의회 사무처장·사무국장·사무과장이 지방의회의원 임기 개시일부터 25일 이내에 소집한다.
② 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합쳐 새로운 지방자치단체가 설치된 경우에 최초의 임시회는 지방의회 사무처장·사무국장·사무과장이 해당 지방자치단체가 설치되는 날에 소집한다.
③ 지방의회의 의장은 지방자치단체의 장이나 조례로 정하는 수 이상의 지방의회의원이 요구하면 15일 이내에 임시회를 소집하여야 한다. 다만, 지방의회의 의장과 부의장이 부득이한 사유로 임시회를 소집할 수 없을 때에는 지방의회의원 중 최다선의원이, 최다선의원이 2명 이상인 경우에는 그 중 연장자의 순으로 소집할 수 있다.
④ 임시회 소집은 집회일 3일 전에 공고하여야 한다. 다만, 긴급할 때에는 그러하지 아니하다.

문제는 여기서 발생한다. 7월 1일이 임기 개시일이라면, 그 3일 전은 6월 27일이다. 그런데 아직 임기가 시작되지 않은 6월 27일에 ‘당선자’ 신분을 대상으로 임시회를 공고하는 것은 법리적으로 성립하지 않는다. 의원의 신분이 공식적으로 발생하지 않은 상태이기 때문이다.

결국 7월 1일 임기가 시작된 이후에 소집 공고가 이뤄져야 하고, 최소 3일 간의 공고 기간이 지나야 첫 회의를 열 수 있다. 따라서 올해의 경우 최초 집회(임시회)는 이르면 7월 5일이지만, 이날이 일요일이기 때문에 가장 빠른 최초집회일은 7월 6일 월요일에야 적법하게 개회할 수 있다.

행정안전부도 이 점을 명확히 하고 있다. 행안부는 의장 선출 방식이 비밀무기명 투표로 진행하는 ‘교황선거식’이든 ‘의장선거등록제’든 두 방식 모두를 가리지 않고, 7월 1일 당일에 의장을 선출하는 것은 위법이라는 입장을 공식적으로 안내해왔다. 소집 공고 요건은 의장 선출 방식과 무관하게 적용되는 절차적 전제이기 때문이다.

김 교수는 이 문제를 다음과 같이 짚는다.

“전국의 상당수 의회에서 7월 1일 임기 개시 당일에 의장을 선출하고 있는데, 이는 명백히 지방자치법상 위법이다. 행안부에서도 위법이라고 안내하고 있지만, 당장 7월 1일부터 의장직을 수행하고 싶은 의원들의 욕심과 사무직원들의 법률 지식 부족으로 지금까지 계속되고 있다.”

최초 임시회 및 의장 선출 관련 헌법·국회법·지방자치법 주요 조문

▲헌법 제47조 제1항 국회의 정기회는 법률이 정하는 바에 의하여 매년 1회 집회되며, 국회의 임시회는 대통령 또는 국회재적의원 4분의 1 이상의 요구에 의하여 집회된다.
▲국회법 제5조 제3항 국회의원 총선거 후 첫 임시회는 의원의 임기 개시 후 7일에 집회한다.
▲지방자치법 제54조 제3항 임시회 소집은 집회일 3일 전에 공고하여야 한다.
▲지방자치법 제57조 제2항 지방의회의원 총선거 후 처음으로 선출하는 의장ㆍ부의장 선거는 최초집회일에 실시한다.
▲지방자치법 제60조(임시의장) 지방의회의 의장과 부의장이 모두 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때에는 임시의장을 선출하여 의장의 직무를 대행하게 한다.

전국 절반이 위법 관행 반복 중

김용석 교수에 따르면, 4년 전 세종특별자치시의회·포천시의회·강릉시의회·아산시의회·보은군의회·순천시의회·익산시의회·무주군의회·경주시의회·안동시의회·양산시의회·남해군의회 등 대부분의 지방의회가 7월 1일 당일 의장 선출을 반복해왔다. 이런 관행을 따르는 의회가 전국적으로 절반에 이른다. 광역의회에서 기초의회까지 유형을 가리지 않고 폭넓게 나타나는 현상이다.

더 큰 문제는 당사자인 의원들과 사무직원들의 인식 차이다. 김 교수는 “사무직원들은 2개월간 교육을 하면 법적 취지를 이해하고 납득하는데, 의원들은 ‘관행적으로 1일 날 해왔는데 왜 이제 와서 6일 날 해야 하냐’고 반문하면 할 말이 없다고 한다”고 말했다.

김 교수는 이어 “교육을 받지 않은 의회 직원들이 절대다수”라는 현실을 덧붙였다. 즉, 법을 모르거나 알면서도 관행을 깨기 어렵다는 두 가지 이유가 복합적으로 작용하고 있는 셈이다.

‘교황선거식’냐 ‘등록제’냐…선출 방식도 문제

지방의회 의장 선출 방식은 크게 두 가지로 나뉜다. 전국 의회의 약 90%는 이른바 ‘교황선거식’이라 불리는 방식을 채택하고 있다. 별도의 입후보 등록 없이 의원 전체가 무기명 비밀투표를 통해 의장을 선출하는 방식이다. 과반수 득표자가 없으면 결선투표로 이어진다. 교황을 선출하는 ‘콘클라베(Conclave)’ 방식과 유사해 ‘교황선거식’이라는 명칭이 붙었다.

나머지 약 10%는 ‘의장선거등록제’를 운영한다. 원주시의회·파주시의회·부평구의회·연수구의회 등이 이 방식을 택하고 있는데, 사전에 후보자가 등록하고 공개적으로 의정 비전과 정책을 제시한 후 투표로 선출하는 구조다. 투명성과 경쟁을 강화한다는 취지에서 일부 의회가 도입하고 있다.

그러나 김 교수가 강조하는 것은 ‘선출 방식의 우열’이 아니다. 그는 “행안부 입장에서는 두 가지 선출 방식 모두 7월 1일 임기 시작 후에 공고나 등록이 가능하다는 입장”이라며 “따라서 두 선출 방식 모두 7월 1일 의장 선출은 위법”이라고 말했다.

어떤 방식으로 뽑든 당선자가 아닌 임기가 시작된 의원을 대상으로 집회 소집이 가능하고, 의장 선거에 대한 피선거권이 발생하기 때문에 절차와 요건을 충족하지 않는 한 그 집회 소집과 의장 선출 행위 자체가 법적으로 하자를 갖고 있다는 의미다.

위법 선출은 ‘무효’…“소송으로 갈 수도 있다”

이 문제가 더욱 심각한 이유는 단순한 절차 상의 흠결로 끝나지 않을 수 있다는 점이다. 김 교수는 “위법한 선출이기 때문에 ‘똑똑한 의원’이 문제를 제기하면 소송감이고 이는 무효가 될 수 있다”고 경고한다.

실제로 지방의회 의장 선출 위법성을 다투는 소송이 전혀 불가능한 일이 아니다. 지방자치법이 정한 소집 공고 절차를 생략하거나 위반한 상태에서 이루어진 의장 선출 의결은 절차적 하자를 이유로 효력을 다툴 여지가 있다.

만약 법원이 해당 의장 선출을 무효로 판단한다면, 의장이 재임 기간 동안 내린 각종 결재·서명·의결 요청 등 일련의 직무 행위 전반에 연쇄적인 법적 불안이 발생한다. 이는 단순한 법학적 논쟁이 아니다. 의회 운영의 정당성과 안정성을 위협하는 실질적인 리스크다.

국회와 지방의회, 최초 집회 절차는 어떻게 다른가

국회와 지방의회는 둘 다 주민·국민의 대표기관이지만, 최초 집회 방식에는 제도적 차이가 있다.

김 교수 설명에 따르면, 국회는 총선 이후 국회법 제5조 제3항에 따라 ‘의원 임기 개시 후 7일’에 집회를 하도록 명시돼 있고, 집회 소집은 헌법 제47조에서 ‘대통령과 국회재적의원 1/4 이상의 요구’로 소집이 가능하다. 이 자리에서 국회의장과 부의장을 선출하고 원 구성을 시작한다. 첫 회의를 주재하는 임시의장은 최다선 의원 중 연장자가 맡는 것이 관례다.

반면 지방의회는 지방자치법 제54조 제1항은 ‘지방의회의원 총선거 후 최초로 집회되는 임시회는 지방의회 사무처장·사무국장·사무과장이 지방의회의원 임기 개시일부터 25일 이내에 소집’해야 하고, 제4항에서 ‘임시회 소집은 집회일 3일 전에 공고’해야 한다고 규정하고 있다.

따라서 국회와 지방의회 최초집회(임시회) 차이는 크게 두 가지다. 국회의 경우 최초 집회 소집을 국회재적의원 1/4 이상의 요구로 진행하지만, 지방의회는 사무처장·사무국장·사무과장이 한다는 것이다. 또한 국회의 경우 최초집회는 임기 개시 후 7일에 하지만, 지방의회는 25일 이내에 할 수 있다는 점에 차이가 있다.

한편, 지방의회 최초 임시회의 진행 순서는 다음과 같다. 먼저 임시의장(출석 의원 중 최다선 의원, 다선이 같으면 연장자)이 개회를 선언하고, 의원 선서를 진행한다. 이어 의장 선거를 실시하고, 새로 선출된 의장이 부의장 선출을 진행한다. 의회에 따라서는 같은 회기 내에서 상임위원회 구성과 상임위원장 선출까지 완료하기도 한다.

이 전 과정이 법적 절차를 갖춰 제대로 이뤄져야만 의회는 합법적인 상태로 본격적인 의정 활동에 돌입할 수 있다.

개원 초기 원 구성이 왜 중요한가

최초 임시회를 통한 원 구성은 단순히 자리를 나누는 문제가 아니다. 향후 4년간의 의회 권력 지형을 결정하는 핵심 정치 과정이다.

의장은 의회를 대표하고, 본회의 의사를 정리하며, 회의 일정과 안건 배정을 주도한다. 부의장은 의장 유고 시 직무를 대행한다. 상임위원회는 예산안 심사, 조례안 심의, 행정사무감사 등 의회의 실질적인 기능을 수행하는 핵심 기구며, 상임위원장의 권한은 해당 분야 행정에 대한 감시·통제력과 직결된다.

특히 지방의회는 국회와 달리 의원 정수가 적은 곳이 많다. 기초의회의 경우 7명~10명 정도의 소규모 의회도 적지 않다. 이런 환경에서는 의장단 구성 결과가 의회 전체 운영 양상에 미치는 영향이 훨씬 크게 나타난다. 교섭단체 간 협상이 이뤄지고, 상임위 배분 원칙이 확정되는 이 과정에서 나온 결과가 임기 내 의회 안정성을 사실상 좌우하게 된다.

또한 지방의회는 집행기관(자치단체장)에 대한 견제와 감시 기능을 수행해야 하는 만큼 원 구성 결과는 행정감사 실효성, 예산심사 독립성, 조례 제·개정 방향에도 깊숙이 영향을 미친다. 개원 초기 잘못된 절차가 4년 임기 내내 의회 정당성 문제로 남을 수 있는 이유가 여기에 있다.

알면서 반복하는 위법, 더 이상 방치해선 안 된다

문제는 이것이 전혀 새로운 이야기가 아니라는 점이다. 행안부가 위법을 지적하고, 전문가들이 경고를 해왔음에도 불구하고 매 선거 주기마다 같은 일이 반복되고 있다. 법을 몰라서 저지르는 위법보다 알면서도 관행을 핑계로 방치하는 위법이 더 심각하다.

이번 제9회 전국동시지방선거 이후에도 전국 수백 개 지방의회가 새로 출범한다. 7월 1일이 되면 각 지방의회 사무처는 또 바빠질 것이다. 그 분주함 속에서 절차적 합법성이 뒤로 밀리지 않으려면, 지금부터라도 각 의회가 소집 공고 절차 중요성을 재확인하고, 의원들에게도 이 문제를 명확히 전달해야 한다.

지방의회가 주민으로부터 신뢰를 얻는 길은 그럴듯한 의정 활동 이전에, 출범 첫날부터 법을 지키는 것에서 시작된다. 7월 1일 의장 선출이라는 ‘위법한 관행’은 이번 제10대 의회에서만큼은 반드시 끊어져야 하고 끊어야만 한다.

김용석 교수 현재 한양대학교 공공정책대학원 지방자치학과와 한국외국어대학교 글로벌공공리더십대학원 의회행정학과 겸임교수로 재직하고 있다. 지방자치와 지방의회 제도 연구, 의원 역량 강화 교육에 힘쓰고 있다. 지방의회 실무와 이론을 아우르는 국내 대표 전문가로 평가받고 있으며, 지방의회 관계자들 사이에서는 ‘지방의회 일타강사’로 널리 알려져 있다. 서울 도봉구의회 3선 의원과 서울시의회 3선 의원을 역임한 6선 지방의원 출신 행정학 박사다. 현재까지 650회 이상 지방의회 전문 강의와 입법고문 활동을 수행했다. 서울중랑구의회, 부산진구의회, 창원시의회, 원주시의회, 논산시의회, 파주시의회, 의령군의회 등 전국 다수 지방의회의 입법·정책 자문을 맡아왔다. 지방의회 관련 저서로 지난 4월 『예산결산에 답하다』(한국산업기술원 지방자치연구소)를 출간한 바 있다.